Здравствуйте, в этой статье мы постараемся ответить на вопрос: «Ответственность за неэффективное использование бюджетных средств». Если у Вас нет времени на чтение или статья не полностью решает Вашу проблему, можете получить онлайн консультацию квалифицированного юриста в форме ниже.
Неэффективное использование бюджетных средств определяется Федеральным казначейством, исходя из статей 34, 162 БК РФ, как достаточно субъективная, оценочная категория. Неэффективным считается использование бюджетных средств с превышением объема, установленного при их предоставлении (достаточного для достижения цели, результата), или недостижение результата, установленного при предоставлении бюджетных средств, с использованием определенного при предоставлении объема бюджетных средств.
Неправомерным расходованием бюджетных средств контролеры называют и необоснованные закупки. То есть неправомерной признаются оплата закупок, которые осуществлены без обоснования начальной (максимальной) цены контракта и способа определения поставщика, проведены не на основании плана-графика; оплата контрактов, информация по которым не размещена в ЕИС в реестре контрактов. При этом учреждениям и непосредственно руководителям учреждений выставляются требования вернуть неправомерно потраченные средства в бюджет.
Такие требования контролеров пока не всегда поддерживаются судами. Суды указывают на то, что обнаруженные в ходе проверки нарушения не являются бюджетными. К полномочиям финансового органа относится выдача предписания по устранению бюджетных нарушений, а не любых нарушений (в частности, гражданского, трудового законодательства), не относящихся к бюджетным. Следовательно, контролеры не вправе требовать от учреждения (а тем более от его руководителя) вернуть денежные средства. Но приходится констатировать, что бывают и другие судебные решения.
Совсем недавно суды подчеркивали, что «при условии соответствия расходов бюджетных средств плану финансово-хозяйственной деятельности учреждения, а также выполнения объемов государственного задания и обеспечения своевременности и полноты выплат, непосредственно связанных с оказанием услуг и выполнением работ, включенных в государственное задание, учреждение вправе расходовать средства субсидии на выполнение государственного задания по своему усмотрению» ( См., в частности, постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 3 марта 2016 года по делу № А17-2519/2015.). Такие выводы были основаны на изменениях законодательства, осуществленных в рамках бюджетной реформы, проведенной Минфином России.
Ключевая идея реформы заключалась в том, чтобы переориентировать учреждения с процесса расходования бюджетных средств на достижение результатов своей основной деятельности. В комментариях (комплексных рекомендациях) ( Письмо Минфина России от 22 октября 2013 года № 12-08-06/44036.) по вопросам, связанным с реализацией положений Федерального закона № 83?ФЗ прямо указывалось: «Основная задача учреждения — выполнить государственное (муниципальное) задание в заданном объеме в соответствии со стандартом (при его наличии) и с должным качеством (если показатели качества установлены), а не израсходовать средства субсидии на государственное (муниципальное) задание ровно по той формуле, по которой она была рассчитана». Подчеркивалось, что Федеральный закон № 83?ФЗ положил начало реализации важнейшей фундаментальной реформы системы оказания государственных и муниципальных услуг, определенной Бюджетным посланием Президента РФ от 25 мая 2009 года.
В частности, Минфин указывал, что остатки субсидии на государственное (муниципальное) задание могут быть израсходованы учреждением, например, на проведение капитального ремонта имущества, принадлежащего ему на праве оперативного управления (в том числе в дополнение к целевой субсидии, предоставленной учреждению на осуществление капитального ремонта), приобретение оборудования, осуществление приносящей доход деятельности, повышение заработной платы сотрудникам учреждения. Единственное условие — направления расходования этих остатков соответствуют целям деятельности учреждения, утвержденным в его уставе. Предполагалось, что использование субсидий осуществляется учреждениями в соответствии с планом их финансово-хозяйственной деятельности (ПФХД), составляемым и утверждаемым в установленном порядке. И если учреждение определило направление использования средств в ПФХД, то такое расходование средств является целевым и правомерным.
Однако сегодня многие органы финансового контроля считают иначе. Несмотря на то что средства потрачены учреждением в полном соответствии с ПФХД, контролеры настаивают на неправомерности такого расходования средств. Выполнение государственного (муниципального) задания не является для них основанием признать право учреждения самостоятельно распределить остаток субсидии. Сегодня произошло фактическое отождествление новых типов государственных и муниципальных учреждений (бюджетное и автономное) со старым типом (бюджетное, аналогом которого стало казенное учреждение) и унификация требований к ним в части целевого использования средств. При отсутствии изменения уголовного законодательства действия должностных лиц автономных и бюджетных учреждений, не являющихся получателями бюджетных средств, называются преступлениями. Законодательное определение понятия «получатель бюджетных средств» заменяется обыденным разумением: если получил, значит, получатель.
Все это привело к росту случаев квалификации расходов автономных и бюджетных учреждений как нецелевое, неэффективное или неправомерное использование средств. Что, в свою очередь, может являться стимулом для роста коррупции и определенно вызывает сомнения в целесообразности проведенной Минфином России бюджетной реформы.
Расходование средств при ремонтно-строительных работах
Сфера строительства нуждается в особо точных подсчетах. Связано это с тем, что в ходе ремонтно-строительных работ привлекаются сразу несколько финансовых источников. При выполнении государственной программы строительства жилья в расчет берутся бюджетные деньги.
Нарушения с неправомерным расходованием обычно связаны с фактической или частичной оплатой неисполненных строительных обязательств. Прежде чем расходовать бюджетные средства следует произвести контрольные ревизии и выполнить экспертные обмеры объема работ. Как правило, проблемы с монтажом имеют:
- Намеренное завышение строительной сметы.
- Завышение физического фронта ремонтно-строительных работ.
- Проведение покупки стройматериалов по нескольким финансовым статьям.
- Повторная оплата одних и тех же строительных работ.
- Осуществление выплат сторонним подрядчикам и т.д.
На заметку! В ходе определения финансовых расходов из бюджета обычно руководствуются техническими стандартами. Документы представлены такими инструкциями, как ГЭСН или ФЕР (ТЕР).
Избежать неправомерного расходования бюджета в рамках строительных работ можно путем составления документации. В ней отображаются следующие требования:
- сведения о техническом осмотре объектов капитального строительства и расчет проектно-сметных показателей
- прейскурант будущих работ формируется с учетом рыночных цен и инфляции (при невозможности – примерных показателей на момент составления плана)
- поставщики должны указывать ссылку на прейскурант, использованный в качестве основного определения затрат на материалы
- итоговая сумма капитального ремонта формируется за вычетом стоимости демонтируемых элементов, если последние остаются пригодными для дальнейшего использования в строительстве
Отправление сотрудника в командировку – обычная практика госучреждений. По закону командировочный должен получить определенную сумму, которая берется из бюджета компании.
Работодатель обязан возместить сотруднику следующие расходы:
- Оплата проживания в квартире, отеле. Также командировочному может быть предоставлена комната в общежитие.
- Затраты на поездку. В зависимости от способа передвижения, речь может идти о покупке билетов на поезд, самолет, оплате бензина и т. д.
- Суточные. Включают в себя расходы на питание, отдых и т. д.
- Прочие расходы. К ним относится получение консульского пропуска, визы и т. д.
Вышеперечисленные расходы возмещаются сотруднику сразу же по возвращении из командировки. Чтобы получить полную компенсацию, он должен представить работодателю отчет, приложив к нему чеки, билеты и т. д. И нередко расходы командировочного покрываются в большем объеме.
Статья 306.4 БК РФ. Нецелевое использование бюджетных средств
1. Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств.
3. Нецелевое использование бюджетных средств, источником финансового обеспечения (софинансирования) которых являлся межбюджетный трансферт, имеющий целевое назначение, влечет бесспорное взыскание суммы средств, использованных не по целевому назначению, или сокращение предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований).
При квалификации совершенных городским округом финансово-хозяйственных операций в качестве нецелевого (неэффективного) использования средств субсидии на нужды ЖКХ необходимо исходить из соблюдения положений актов, регламентирующих порядок, цели и условия предоставления субсидии, а также соглашения (договора) о ее выделении.
Конкретная расходная операция (в том числе направление средств субсидии на приобретение техники для нужд ЖКХ) может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.
Какие виды бюджетных нарушений квалифицируются как нецелевое использование бюджетных средств?
Согласно отдельным отчетам контролирующих органов о проведенных проверках, а также регламентам исполнения предписаний, вынесенных по результатам контрольных мероприятий по выявлению бюджетных нарушений, нецелевым использованием бюджетных средств могут быть признаны, в частности:
- расходование бюджетных средств сверх утвержденных решением о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной сметой, сверх доведенных лимитов бюджетных обязательств;
- использование бюджетных средств на оплату расходов, которые должны осуществляться за счет бюджетов других уровней;
- использование бюджетных средств на оплату расходов, которые должны осуществляться за счет внебюджетных источников, если это не предусмотрено в бюджете;
- несанкционированное перемещение бюджетных средств по кодам бюджетной классификации;
- использование бюджетных средств на оплату работ и услуг, не связанных с деятельностью казенного учреждения (взносы в уставный капитал юридических лиц; расходы на капитальный ремонт и реконструкцию арендуемых помещений);
- использование бюджетных средств на строительство объектов, не включенных в перечень объектов капитального строительства (реконструкции) и приобретения объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность в форме капитальных вложений, утвержденный в установленном порядке, и на затраты, не предусмотренные проектно-сметной документацией;
- использование средств, выделенных на реализацию государственных (муниципальных) целевых программ, на иные цели;
- иные виды использования бюджетных средств без правовых оснований.
В качестве примера приведем некоторые арбитражные споры, в которых судьи рассматривают дела о нецелевом использовании бюджетных средств, выявленном контролирующими органами.
Постановление ВС РФ от 25.01.2016 N 306-АД15-17922 по делу N А65-10925/2015. Суд, отказывая в удовлетворении жалобы заявителя, не находит оснований для отмены ранее вынесенных судебных решений о привлечении заявителя к административной ответственности в связи с нецелевым использованием бюджетных средств.
Согласно материалам дела управление в 2014 г. оплатило за счет средств федерального бюджета договоры по добровольному страхованию автомобилей (каско), в то время как Федеральный закон от 02.12.2013 N 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» не предусматривал расходных обязательств по оплате услуг по добровольному страхованию транспортных средств (по типу каско) в составе расходов федерального бюджета. Вышеприведенные обстоятельства послужили основанием для привлечения управления к административной ответственности в связи с нецелевым расходованием бюджетных средств.
Последствия нецелевых расходов
Помимо того, что нецелевой расход средств считается нарушением закона, он имеет и иные правовые и фактические последствия. Данные последствия напрямую связаны с уровнем и формой совершённого действия:
- Субъект нарушения – финансовый орган или распорядитель (главный распорядитель, распорядитель, получатель бюджетных средств). Если будет выявлено нарушение такого рода, то часть полномочий нарушителя будет передана уполномоченному по бюджету.
- Нарушение возникло в случае ошибок межбюджетного финансирования. То есть, если на цели одного бюджета пошли деньги из другого, то из бюджета получателя взыщут данную сумму денег плюс плату за их использование.
Также в качестве дополнительной меры воздействия могут сократить программу финансирования.
Какое наказание грозит правонарушителю
Нецелевое расходование денег государства наказывается в зависимости от тяжести совершенного злодеяния. Если его квалифицировали как «небольшой тяжести», то преступник может получить одно из наказаний (либо несколько):
- штраф в диапазоне от 100 до 300 тысяч рублей или лишение дохода в течение 1-2 лет;
- принудительные работы максимум на два года, с лишением права на работу в определенных сферах деятельности и на некоторых должностях, либо без этого лишения;
- арест не более, чем на шесть месяцев;
- тюремное заключение на два года (или меньше) с лишением права на определенные виды деятельности, если суд сочтет это дополнение необходимым.
Что означает аббревиатура «КОСГУ»?
Традиционно под ней принято понимать классификацию операций, относящихся к сектору государственного управления. Точное значение предполагает комплекс действий, которые выполняются в рамках управления на уровне государства. В данном случае речь идет об использовании кодов в порядке, установленном державой, в частности – Минфином. Он же регламентирован в БК РФ, ст. 23.
В каждой статье этого документа описывается возможное направление, в котором будут расходоваться финансы. Затраты традиционно сопровождаются оформлением договора в письменном виде. Если у проверяющих лиц имеются подозрения на нецелевое использование финансов, требуется изучение причин и обстоятельств, побудивших виновника сделать этот шаг. Если наблюдается нерациональное отнесение расходов на ст. КОСГУ, ни о каком правонарушении не может идти речи. Это связано со следующими ситуациями:
— расходование денег обусловлено бюджетной сметой или иным документом;
— отсутствие злого умысла в действиях лица, нарушившего законодательство.
На практике нередко встречаются ситуации, в которых для оформления расходов организации не предусмотрена статья. В связи с этим перечень рассматриваемого классификатора имеет открытый характер. В этой ситуации соотнесение затрат можно осуществить, если руководствоваться любым другим законодательным положением, ни в одной из ситуаций это деяние не будет совершено против закона. Учреждению удастся избежать ответственности, если оно сможет своевременно обнаружить и устранить допущенные ошибки, например, отправить письмо в казначейство.
Юридическая характеристика
Определение того, что такое бюджет, дается в ст. 6 БК РФ:
Бюджет — это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Понятие нецелевое использование бюджетных средств введено ст. 306.4 БК РФ:
Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
Из положений комментируемой статьи следует, что любое выделение денег из бюджета происходит под конкретные цели, и нарушение предписанного назначения означает нецелевой расход.
Нецелевое использование бюджетных средств
Расходы каждого муниципального или государственного органа производятся в строгом соответствии с утвержденным планом. Кроме того, по итогам прошедшего календарного года обоснованность всех трат будет подлежать проверке на соответствие ранее утвержденной сметы расходов.
В этой связи, оплата каждого заключенного государственного контракта изначально должна быть заложена в бюджете. Затраты на заранее не предусмотренные товары, работы или услуги не допускаются.
Кроме того, оплата за полученный товар должна быть произведена именно надлежащему лицу. Нарушение рассмотренных правил в сфере тендеров, закупок, торгов часто свидетельствует о нецелевом использовании бюджетных средств. Вот когда нужна помощь нашего адвоката, который выстроит линию защиты и будет отстаивать Ваше право: профессионально, на выгодных условиях и в срок.
Нецелевое использование средств является одним из основных нарушений бюджетного законодательства. Согласно ст. 289 БК РФ нецелевое использование представляет собой направление и использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. Данное положение подтверждает ст. 38 БК РФ, в которой говорится о принципе адресности и целевого характера бюджетных средств. То есть бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств должны доводиться до конкретных получателей с указанием цели их использования.
В соответствии с Инструкцией о порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации, утвержденной Приказом Минфина России от 26.04.2001 N 35н, признается использование средств федерального бюджета:
— на цели, не предусмотренные бюджетной росписью федерального бюджета и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;
— на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;
— на цели, не предусмотренные договором (соглашением) на получение бюджетных кредитов или бюджетных ссуд;
— полученных в виде субсидий или субвенций, на цели, не предусмотренные условиями их предоставления;
— в иных случаях, установленных бюджетным законодательством.
Определение факта нецелевого использования бюджетных средств влечет применение к нарушителям мер бюджетной, административной и уголовной ответственности. Рассмотрим особенности каждой из них в отдельности.
Ответственность за нарушения
Нецелевое использование бюджетных денег влечет за собой административную и уголовную ответственность.
Наказания административного характера в соответствии со ст. 15.14 КоАП РФ представлены:
- наложением штрафа в размере от 20 000 до 50 000 рублей (физические лица), возмещение от 5 до 25% от суммы неправомерно использованного бюджета (юридические лица)
- дисквалификацией (занятие должности) от 1 до 3 лет
Наказания уголовного характера в соответствии с ч.1 ст.285.1 УК РФ представлены:
- наложением штрафа в размере от 100 000 до 300 000 рублей (либо вычеты из доходов осужденного за два года)
- принудительным трудом на срок до 2 лет с параллельным снятием с должности на срок до 3 лет
- временным ограничением свободы до полугода
- тюремным заключением на срок до 3 лет
О расходовании сверх лимитов
Особенности распоряжения государственными средствами закреплены в Бюджетном кодексе РФ. В данном нормативном акте представлены следующие финансовые правонарушения:
- Расходная часть превысила цифры, занесенные в финансово-хозяйственный план. Например, организация закупила стройматериалы сверх нормы. На самом деле излишек значится лишь в документах, а на практике «свободный» остаток средств был попросту украден.
- Нарушение бюджетных уровней. В данном случае расходы по одной статье покрываются за счет муниципального или федерального бюджета.
- Неправомерное нарушение бюджетной классификации. В данном случае одни целевые средства используются для покрытия расходов по другим целям.
- Государственные средства направляются на расходы, непредусмотренные планом. Речь может идти о покрытии задолженностей, связанных с внебюджетными источниками.
- Организация перечисляет средства коммерческим структурам, которые не относятся к бюджетным фондам или компаниям.
- Оплачиваются коммунальные расходы, но при этом не происходит возмещения финансового урона бюджету субъекта.
- Нарушение выдачи субсидий и прочих видов дотаций нуждающимся регионам.
- Строительство или капитальный ремонт объектов, не включенных в государственную программу. Например, те деньги, которые должны быть потрачены на муниципальные нужды, используются для строительства элитного микрорайона.
В большинстве случаев нецелевое использование бюджетных средств связано с неверным отражением статьи расходов. Чтобы скрыть факт коррупции, деньги могут быть потрачены на различные нужды, при этом отследить итогового получателя бывает крайне сложно.
Если же подобные ошибки совершаются системно, то контролирующий орган должен инициировать соответствующие проверки. Выявление факта нецелевого расходования средств осуществляется Счетной Палатой.
Ответственность за нецелевое использование денежных средств
Нецелевое использование денежных средств – это их расходование на цели, не соответствующие основаниям и условиям получения, которые установлены нормативно-правовым актом, уставом юридического лица, бюджетом, сметой, договором или иным документом обязательного характера действия.
Виды ответственности за нецелевое использование денежных средств:
- Гражданско-правовая – если речь, например, идет о нарушении условий договора (контракта, соглашения), и (или) ответственность вытекает из причинения вреда (материального ущерба).
- Административная – при наличии состава правонарушения, предусмотренного КоАП РФ, например, ст. 15.14 (нецелевое использование бюджетных средств).
- Уголовная ответственность – например, по ст. 285.1 УК РФ (нецелевое расходование бюджетных средств) или ст. 285.2 (нецелевое расходование средств ПФР, ФФОМС, ФСС РФ).
- Дисциплинарная – если речь идет о проступке, который связан с исполнением трудовых функций.
Наиболее серьезная (уголовная) ответственность предусмотрена за нецелевое использование бюджетных денег в крупном размере (от 1,5 млн рублей). Однако любое нецелевое расходование средств может повлечь уголовную ответственность, если является, например, хищением, серьезным злоупотреблением полномочиями, их превышением или сопряжено с подделкой документов.
В судебной практике наиболее часто встречаются две категории нецелевых трат:
- Расходование бюджетных средств и средств внебюджетных фондов.
- Нецелевое использование денежных средств управляющей компанией, ТСЖ, СНТ и другими подобными организациями.
Рассмотрим эти две ситуации подробнее.